統(tǒng)一執(zhí)法尺度 證監(jiān)會規(guī)范行政處罰裁量

    本報記者 吳曉璐

    6月7日，證監(jiān)會就《中國證監(jiān)會行政處罰裁量基本規(guī)則（征求意見稿）》（以下簡稱《裁量基本規(guī)則》）公開征求意見。《裁量基本規(guī)則》將進一步規(guī)范證監(jiān)會及其派出機構行政處罰裁量，統(tǒng)一執(zhí)法尺度，增強裁量公開性，實現(xiàn)裁量公正。

    市場人士認為，《裁量基本規(guī)則》明確了裁量階次和裁量情節(jié)，有助于明確市場預期，促進行政執(zhí)法公開透明，縮小類似案件處罰的差距，維護市場公平正義。

    華東政法大學國際金融法律學院教授鄭彧在接受《證券日報》記者采訪時表示，《裁量基本規(guī)則》有三大特點：一是行政自由裁量的合法化。明確在行政執(zhí)法中的自由裁量權，這既符合復雜市場的現(xiàn)實情況，也為執(zhí)法的合理性提供依據。二是自由裁量的標準化。在明確可以自由裁量的基礎上，也建立一套自由裁量的幅度和空間標準，有助于防止濫用自由裁量。三是執(zhí)法的合理化。明確了輕微違法且無危害后果不罰、無主觀故意不罰等特殊情形下的免予處罰事項，有利于區(qū)分不同情形，使得證券執(zhí)法更有針對性和教育性。

    規(guī)范行政裁量權

    證監(jiān)會表示，規(guī)范行政裁量權是推進法治政府建設的關鍵一環(huán)。2021年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于依法從嚴打擊證券違法活動的意見》明確提出要“加強統(tǒng)一執(zhí)法，制定行政處罰裁量基準，規(guī)范執(zhí)法行為”。

    2021年修訂的行政處罰法、2022年國務院辦公廳印發(fā)的《關于進一步規(guī)范行政裁量權基準制定和管理工作的意見》（以下簡稱《國辦意見》）也都就制定行政處罰裁量基準提出相關要求。特別是在2019年修訂的證券法、2022年出臺的期貨和衍生品法大幅提高對證券期貨違法行為處罰力度的形勢下，用足用好法律賦予的行政處罰權，切實做到標準統(tǒng)一、梯次合理、公開透明，對于規(guī)范行政執(zhí)法，穩(wěn)定市場預期，維護公平正義具有重要意義。

    在系統(tǒng)梳理近年行政處罰實踐、廣泛調研聽取各方意見建議、充分借鑒國內外成熟經驗的基礎上，證監(jiān)會研究起草了《裁量基本規(guī)則》。

    德恒上海律師事務所合伙人陳波對《證券日報》記者表示，“一致性”是執(zhí)法水平的重要評價標準，同案不同罰或案件相似處罰不相似，會損害執(zhí)法機關的權威，規(guī)范行使裁量權，是對執(zhí)法機關的普遍希望。

    明確裁量階次和裁量情節(jié)

    具體來看，《裁量基本規(guī)則》共二十六條，主要包括三方面內容：一是明確行政處罰裁量的基本要求。明確制定目的和依據、行政處罰裁量的定義、行使裁量權應當遵循的指導原則和裁量政策。

    二是明確裁量階次和裁量情節(jié)。規(guī)定行政處罰裁量分為不予處罰、免予處罰、減輕處罰、從輕處罰、一般處罰、從重處罰等裁量階次，對其含義和劃分方式作出明確，并分別規(guī)定不予處罰、免予處罰、減輕處罰、從輕處罰、從重處罰的適用情形。當事人同時具有從輕、減輕或者從重處罰情節(jié)的，規(guī)定應當結合案件具體情況綜合考慮后進行處罰。

    陳波認為，《裁量基本規(guī)則》的核心內容是量化了從輕處罰、一般處罰、從重處罰的罰款金額區(qū)間，羅列了不罰、免罰、減輕、從輕、從重的具體情形。首先，這些條款有助于對齊不同地方證監(jiān)局案件以及不同時間案件的處罰口徑，減小差距；其次，有助于監(jiān)管對象對自身行為的法律后果建立預期，也有助于監(jiān)管對象據以規(guī)范自己事前事中的行為和事后的補救措施。最后，明確輕重處罰的區(qū)間，對刑事、民事司法也有意義。公安、檢察、法院等單位可以據此判斷當事人的主觀過錯程度。對當事人主觀過錯程度的認定，可能影響刑事、民事責任的大小。

    三是結合證監(jiān)會行政處罰實際，明確裁量相關規(guī)則。其中包括沒收違法所得的規(guī)則、共同違法人的處罰規(guī)則、單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員的處罰規(guī)則等。

    關于行為個數(shù)和處罰次數(shù)問題，明確了“一個違法行為給予一次行政處罰”和“一事不二罰款”的基本規(guī)則。關于新舊法律適用問題，明確了“從舊兼從輕”和“違法行為跨越新舊法的適用新法”的基本規(guī)則。此外，結合行政處罰法等法律法規(guī)和《國辦意見》等文件要求，明確推進“立體追責”和“行刑銜接”，明確證監(jiān)會對派出機構行使處罰權進行監(jiān)督、指導。