國(guó)務(wù)院辦公廳昨日轉(zhuǎn)發(fā)證監(jiān)會(huì)等部門《關(guān)于進(jìn)一步做好資本市場(chǎng)財(cái)務(wù)造假綜合懲防工作的意見(jiàn)》 打防并舉 全面構(gòu)建資本市場(chǎng)造假懲防新格局

    本報(bào)記者 吳曉璐

    7月5日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)證監(jiān)會(huì)、公安部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行、國(guó)家金融監(jiān)管總局、國(guó)務(wù)院國(guó)資委《關(guān)于進(jìn)一步做好資本市場(chǎng)財(cái)務(wù)造假綜合懲防工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）。

    證監(jiān)會(huì)表示，《意見(jiàn)》的出臺(tái)，為做好當(dāng)前和今后一段時(shí)期資本市場(chǎng)財(cái)務(wù)造假綜合懲防工作指明了方向，將有力推動(dòng)各方進(jìn)一步嚴(yán)懲財(cái)務(wù)造假，切實(shí)保護(hù)投資者合法權(quán)益，全面構(gòu)建財(cái)務(wù)造假綜合懲防新的工作格局，為推動(dòng)資本市場(chǎng)高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐。

    華東政法大學(xué)國(guó)際金融法律學(xué)院教授鄭彧對(duì)《證券日?qǐng)?bào)》記者表示，《意見(jiàn)》有四個(gè)特點(diǎn)：首先，高層次、高規(guī)格?！兑庖?jiàn)》是針對(duì)財(cái)務(wù)造假綜合懲防工作的專門文件，并由國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)文，體現(xiàn)了頂層設(shè)計(jì)上懲治財(cái)務(wù)造假的決心。其次，全方位、廣覆蓋?！兑庖?jiàn)》通過(guò)對(duì)過(guò)往財(cái)務(wù)造假監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，提出針對(duì)性措施，覆蓋各環(huán)節(jié)、多類型造假行為。再次，硬措施、上手段?！兑庖?jiàn)》涉及證券監(jiān)管機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、法院等多個(gè)部門，強(qiáng)調(diào)了全方位、立體化的追責(zé)要求，加大對(duì)財(cái)務(wù)造假的打擊力度和違法成本。最后，立決心、講效果?！兑庖?jiàn)》從頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，必將構(gòu)成資本市場(chǎng)法治建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，不僅僅是對(duì)熱點(diǎn)和難點(diǎn)的回應(yīng)，更是講手段、講方法、講經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。

    全鏈條各環(huán)節(jié)打假：

    破除造假“生態(tài)圈”

    財(cái)務(wù)造假毀壞資本市場(chǎng)誠(chéng)信基礎(chǔ)，嚴(yán)重侵害投資者合法權(quán)益，一直是資本市場(chǎng)嚴(yán)厲打擊的重點(diǎn)。隨著執(zhí)法力度的加大，打擊和防范財(cái)務(wù)造假也面臨一些新的形勢(shì)和問(wèn)題。財(cái)務(wù)造假的隱蔽性、復(fù)雜性顯著增加，加大了發(fā)現(xiàn)和查處難度，第三方配合造假問(wèn)題顯現(xiàn)并引發(fā)市場(chǎng)高度關(guān)注，同時(shí)，證監(jiān)會(huì)現(xiàn)行監(jiān)管執(zhí)法體制機(jī)制已運(yùn)行多年，不能完全適應(yīng)新的變化。

    南開(kāi)大學(xué)金融發(fā)展研究院院長(zhǎng)田利輝對(duì)《證券日?qǐng)?bào)》記者表示，在當(dāng)前背景下，證監(jiān)會(huì)等六部門制定《意見(jiàn)》，恰逢其時(shí)，為應(yīng)對(duì)財(cái)務(wù)造假等市場(chǎng)亂象提供了系統(tǒng)性、全方位的解決方案。

    《意見(jiàn)》對(duì)資本市場(chǎng)各個(gè)環(huán)節(jié)作出安排，同時(shí)明確從重點(diǎn)領(lǐng)域打擊財(cái)務(wù)造假。首先，把好“入口關(guān)”，是筑牢資本市場(chǎng)打假的“第一道防線”。《意見(jiàn)》提出，持續(xù)優(yōu)化完善股票債券發(fā)行上市審核注冊(cè)機(jī)制，把好資本市場(chǎng)“入口關(guān)”。

    今年以來(lái)，證監(jiān)會(huì)加大股票發(fā)行環(huán)節(jié)現(xiàn)場(chǎng)檢查和督導(dǎo)，修訂完善現(xiàn)場(chǎng)檢查及配套制度，增加“飛行檢查”機(jī)制，強(qiáng)化檢查發(fā)現(xiàn)問(wèn)題懲戒力度。今年以來(lái)，監(jiān)管部門已對(duì)6家企業(yè)啟動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)檢查，對(duì)24家企業(yè)開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)。對(duì)于現(xiàn)場(chǎng)檢查及督導(dǎo)中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的，從嚴(yán)從重處理。今年以來(lái)，證監(jiān)會(huì)、滬深證券交易所依規(guī)對(duì)涉及23家在審項(xiàng)目的發(fā)行人、中介機(jī)構(gòu)及相關(guān)人員采取行政監(jiān)管措施、紀(jì)律處分及自律監(jiān)管措施合計(jì)90余次。與此同時(shí)，監(jiān)管部門擴(kuò)大現(xiàn)場(chǎng)檢查和現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)覆蓋面，對(duì)發(fā)行人形成了有力威懾，一批“帶病闖關(guān)”企業(yè)終止上市之路。

    據(jù)記者了解，下一步，證監(jiān)會(huì)將進(jìn)一步從嚴(yán)監(jiān)管企業(yè)發(fā)行上市活動(dòng)，壓緊壓實(shí)發(fā)行監(jiān)管全鏈條各方責(zé)任，加大新股發(fā)行領(lǐng)域現(xiàn)場(chǎng)檢查和督導(dǎo)力度，切實(shí)發(fā)揮現(xiàn)場(chǎng)檢查對(duì)書面審核的補(bǔ)充驗(yàn)證延伸作用，探索重大疑點(diǎn)稽查提前介入、依法立案查處。對(duì)現(xiàn)場(chǎng)檢查中的撤回企業(yè)“一查到底”，切實(shí)落實(shí)“申報(bào)即擔(dān)責(zé)”。切實(shí)樹(shù)立對(duì)投資者負(fù)責(zé)的理念，強(qiáng)化資本市場(chǎng)功能發(fā)揮，從源頭提高上市公司質(zhì)量。

    其次，加強(qiáng)上市公司日常監(jiān)管?！兑庖?jiàn)》強(qiáng)化穿透式監(jiān)管，為打擊財(cái)務(wù)造假“劃出重點(diǎn)”，明確對(duì)濫用會(huì)計(jì)政策、特定領(lǐng)域財(cái)務(wù)造假加強(qiáng)監(jiān)管，重點(diǎn)打擊。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)“追首惡”與“打幫兇”并舉，全面懲處財(cái)務(wù)造假的策劃者、組織者、實(shí)施者、配合者以及專業(yè)化配合造假的職業(yè)犯罪團(tuán)伙，堅(jiān)決破除造假“生態(tài)圈”。

    據(jù)記者了解，今年以來(lái)，證監(jiān)會(huì)進(jìn)一步加大財(cái)務(wù)造假行為打擊力度，對(duì)財(cái)務(wù)造假、欺詐發(fā)行等作出處罰60余件，罰沒(méi)款金額46.33億元，同比增長(zhǎng)1315.39%，案均罰沒(méi)款2.28余億元，同比增長(zhǎng)1881.55%。同時(shí)，證監(jiān)會(huì)視情形區(qū)分上市公司、實(shí)際控制人、董監(jiān)高等主體責(zé)任，分類處理，對(duì)以身試法的造假者重拳出擊“痛擊筋骨”打到“不敢再犯”。

    在從嚴(yán)懲處財(cái)務(wù)造假行為同時(shí)，證監(jiān)會(huì)圍繞造假鏈條一查到底，同步查實(shí)上市公司財(cái)務(wù)造假和審計(jì)機(jī)構(gòu)“出售”審計(jì)意見(jiàn)、配合造假等嚴(yán)重違法行為，嚴(yán)厲懲戒履職盡責(zé)不到位的中介機(jī)構(gòu)，依法對(duì)機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行“雙罰”。

    最后，強(qiáng)化退市公司監(jiān)管。證監(jiān)會(huì)強(qiáng)化退后監(jiān)管，避免“一退了之”。記者了解到，2024年以來(lái)確定退市的公司中，*ST華儀等多家涉及財(cái)務(wù)造假的公司，在退市前已收到證監(jiān)會(huì)行政處罰文書，*ST左江等公司已被立案調(diào)查，證監(jiān)會(huì)將依法從嚴(yán)從快作出行政處罰。

    田利輝表示，從近年來(lái)證監(jiān)會(huì)查處的一系列財(cái)務(wù)造假案件來(lái)看，執(zhí)法力度和效果明顯提升，市場(chǎng)生態(tài)得到有效凈化。隨著《意見(jiàn)》的深入實(shí)施，預(yù)計(jì)短期內(nèi)將進(jìn)一步遏制財(cái)務(wù)造假行為，提升資本市場(chǎng)的透明度和公信力。

    全方位立體化追責(zé)：

    用“高成本”遏制造假?zèng)_動(dòng)

    提高違法成本，是遏制財(cái)務(wù)造假的有力手段。《意見(jiàn)》提出，加大全方位立體化追責(zé)力度。包括加快出臺(tái)上市公司監(jiān)管條例，強(qiáng)化行政追責(zé)威懾力。推動(dòng)出臺(tái)背信損害上市公司利益罪司法解釋，加強(qiáng)對(duì)“關(guān)鍵少數(shù)”及構(gòu)成犯罪配合造假方的刑事追責(zé)。完善民事追責(zé)支持機(jī)制，推動(dòng)簡(jiǎn)化登記、訴訟、執(zhí)行等程序，加強(qiáng)對(duì)投資者賠償救濟(jì)，提高綜合違法成本。

    近年來(lái)，證監(jiān)會(huì)積極推動(dòng)構(gòu)建行政執(zhí)法、民事追責(zé)、刑事打擊“三位一體”的立體化追責(zé)體系。在立法層面上，推動(dòng)修訂證券法、刑法修正案（十一），大幅提高行政處罰的罰款上限，以及刑事處罰的刑期上限。

    刑事追責(zé)方面，今年以來(lái)，證監(jiān)會(huì)已依法將40余起財(cái)務(wù)造假、資金占用、違規(guī)擔(dān)保等案件移送公安機(jī)關(guān)。

    民事追責(zé)方面，證監(jiān)會(huì)指導(dǎo)投資者服務(wù)中心，積極支持投資者發(fā)起民事追償訴訟，綜合運(yùn)用先行賠付、支持訴訟、代位訴訟等，強(qiáng)化投資者賠償救濟(jì)。目前正在對(duì)上市公司（包括部分退市公司）重大違法案件支持投資者向人民法院申請(qǐng)發(fā)起普通代表人訴訟10起，在審支持訴訟22起。后續(xù)，證監(jiān)會(huì)更好發(fā)揮投保機(jī)構(gòu)的能動(dòng)作用，推動(dòng)更多證券特別代表人訴訟、先行賠付、當(dāng)事人承諾等案例落地，為投資者獲得賠償救濟(jì)提供更有力的支持。

    證監(jiān)會(huì)新聞發(fā)言人表示，《意見(jiàn)》將加大全方位立體化追責(zé)力度作為重要內(nèi)容。在現(xiàn)有工作基礎(chǔ)上，進(jìn)一步深化重大案件行刑銜接，突出對(duì)財(cái)務(wù)造假公司和“關(guān)鍵少數(shù)”的重點(diǎn)打擊，重點(diǎn)做好“追首惡”，嚴(yán)厲懲處造假的策劃者和組織者。強(qiáng)化對(duì)控股股東、實(shí)控人組織實(shí)施造假、侵占的刑事追責(zé)力度。完善民事追責(zé)支持機(jī)制，推動(dòng)簡(jiǎn)化登記、訴訟、執(zhí)行等程序，完善示范判決機(jī)制，加大特別代表人訴訟制度適用力度，便利投資者獲得賠償。

    田利輝表示，《意見(jiàn)》再次明確了對(duì)財(cái)務(wù)造假行為的“零容忍”態(tài)度，提出了多項(xiàng)嚴(yán)厲打擊和強(qiáng)化追責(zé)的舉措。如加大行政處罰力度、推動(dòng)刑事追責(zé)、完善民事追責(zé)支持機(jī)制等，形成行政、刑事、民事立體化追責(zé)體系，將顯著提高財(cái)務(wù)造假的違法成本。

    從源頭防假：

    構(gòu)建崇尚誠(chéng)信的良好生態(tài)

    遏制財(cái)務(wù)造假，不僅要嚴(yán)打，更要嚴(yán)防?！兑庖?jiàn)》提出，常態(tài)化長(zhǎng)效化防治財(cái)務(wù)造假。從增強(qiáng)公司治理內(nèi)生約束，壓實(shí)中介機(jī)構(gòu)“看門人”責(zé)任，完善財(cái)務(wù)信息相關(guān)制度，加強(qiáng)聯(lián)合懲戒與社會(huì)監(jiān)督等四方面作出安排。

    業(yè)內(nèi)人士表示，公司治理混亂、內(nèi)部控制缺失是滋生財(cái)務(wù)造假行為的溫床。規(guī)范化的治理水平可以提高公司運(yùn)作的效率和透明度，提升公司競(jìng)爭(zhēng)力水平，對(duì)上市公司長(zhǎng)期高質(zhì)量發(fā)展至關(guān)重要，可以在一定程度上遏制或提前發(fā)現(xiàn)財(cái)務(wù)舞弊行為。

    上述人士認(rèn)為，優(yōu)化公司治理，需要從三方面入手，首先，推動(dòng)“三會(huì)一層”歸位盡責(zé)，建立有效的制衡約束機(jī)制；其次，強(qiáng)化獨(dú)立董事在公司治理中發(fā)揮的監(jiān)督作用；最后，抓住“關(guān)鍵少數(shù)”行為，強(qiáng)化對(duì)背信主體的追責(zé)引導(dǎo)控股股東、實(shí)際控制人自覺(jué)維護(hù)上市公司獨(dú)立性，聚焦做大做強(qiáng)上市公司主業(yè)，切實(shí)保障投資者合法權(quán)益。

    中介機(jī)構(gòu)是資本市場(chǎng)的“看門人”，中介機(jī)構(gòu)勤勉、有效盡責(zé)，對(duì)防范財(cái)務(wù)造假具有重要意義。

    6月21日，證監(jiān)會(huì)聯(lián)合財(cái)政部對(duì)《資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)從事證券服務(wù)業(yè)務(wù)備案辦法》進(jìn)行修訂，從把緊備案入口、強(qiáng)化持續(xù)監(jiān)管、暢通備案出口等全面從嚴(yán)監(jiān)管，通過(guò)嚴(yán)格備案管理穿透證券審計(jì)評(píng)估業(yè)務(wù)監(jiān)管全過(guò)程，督促已備案機(jī)構(gòu)提升執(zhí)業(yè)能力和質(zhì)量。下一步，證監(jiān)會(huì)將推動(dòng)辦法穩(wěn)妥落地，提升監(jiān)管質(zhì)效，更好保護(hù)投資者合法權(quán)益。

    后續(xù)，證監(jiān)會(huì)還將加強(qiáng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所監(jiān)管，持續(xù)加大監(jiān)督檢查力度，從嚴(yán)打擊縱容、配合造假等嚴(yán)重違法違規(guī)行為，壓實(shí)會(huì)計(jì)師事務(wù)所“看門人”責(zé)任。

    此外，《意見(jiàn)》提出加強(qiáng)部際協(xié)調(diào)和央地協(xié)同。田利輝表示，《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)了各部門、各地區(qū)之間的協(xié)同合作，體現(xiàn)了系統(tǒng)觀念，有助于形成工作合力，提高整體效能。

    綜合來(lái)看，田利輝表示，《意見(jiàn)》的出臺(tái)不僅有助于解決當(dāng)前資本市場(chǎng)面臨的財(cái)務(wù)造假問(wèn)題，更將對(duì)資本市場(chǎng)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。通過(guò)構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制、強(qiáng)化監(jiān)管協(xié)同、推動(dòng)制度創(chuàng)新等舉措，有助于提升資本市場(chǎng)的整體質(zhì)量和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，為實(shí)體經(jīng)濟(jì)提供更加高效、穩(wěn)定的融資支持。